مروري برقانون تعيين تكليف چاههاي آب فاقد پروانه بهره برداري

مروري برقانون تعيين تكليف چاههاي آب فاقد پروانه بهره برداري

مقدمه ‌‌‍[ خشكسالي هاي پي در پي اخير ، كمبود منابع آب زيرزميني ، نياز روز افزون جامعه به آب ، كمبود نزولات جوي و... دولت مردان را به چاره انديشي واداشته و اقدامات مهمي نيز دراين راستا صورت گرفته است كه از جمله آنها مي توان به احداث چندين سد بزرگ وكوچك دراقصي نقاط كشور ، اجراي خطوط لوله آبرساني ، اعمال محدوديت درصدور پروانه حفر چاه ، تغذيه مصنوعي و ... اشاره كرد .

اقشاركشاورز دراين ميان بيش از همه اين كمبود را احساس كرده و بعضي نيز خسارات مادي فراواني متحمل شده اند .

هرچند علل كمبود آب را مي توان به خشكسالي هاي اخير ، روندروزافزون نياز جامعه و... نسبت داد، ولي دراين ميان برداشتهاي بي رويه ، مصارف سنتي بي حد و حصر،  عدم اهتمام جدي دست اندركاران ، و عدم هماهنگي در تصويب قوانين - كه قانون مورد بحث  هم يكي از آنهاست - را نمي توان انكار كرد . نمايندگان محترم مجلس براي   برون رفت از بحران آبي و تامين نيازهاي اساسي واوليه كشاورزان، قانون حاضر را علي رغم مخالفت هاي دست اندركاران صنعت آب كشور، با شتابي غير قابل وصف و بدون كارشناسي دقيق و همه جانبه به تصويب رساندند كه به نظر مي رسد، نه تنها باعث كاهش دغدغه مسئولين امر نشده بلكه معضلي ديگر بر آن افزوده كه مصداق از چاله به چاه افتادن است .]

قانون حاضر،در روز 13/4/1389 به تصويب مجلس و10 روز بعد،يعني روز23/4/1389 به تاييد شوراي نگهبان قانون اساسي رسيد. واما  به دليل عدم ابلاغ درفرجه مقرر از سوي رئيس جمهور ، حسب اختيارحاصله ازتبصره 1 ماده 1 قانون مدني، درتاريخ 27/4/1389 دستور انتشار توسط رئيس مجلس آن صادر شد.

هر چند تاريخ ابلاغ به رئيس جمهور مشخص نيست، ولي باتوجه به مفاد ماده 1 قانون مدني كه به طي مراحل قانوني اشاره كرده است ، تائيد شوراي نگهبان مي تواند به منزله طي مراحل مذكور تلقي وعلي الا صول، اين ابلاغ بعدازتائيدشوراي نگهبان مي تواند باشد.  بااين تفسير قانون مبحوث عنه درفرض ابلاغ به رئيس جمهور درهمان روز تائيد شوراي نگهبان، يعني روز 23/4/1389 ، حسب تبصره 1 همان ماده رئيس جمهور براي صدوردستورانتشار 5 روز مهلت داشته است وپس از مضي مهلت مقرر وبااحتساب مواعدقانوني ابلاغ وفق ماده 445 قانون آئين دادرسي مدني، انقضاي مهلت روز29/4/1389 است واختيار  رئيس مجلس به صدوردستورانتشار آن در30/4/1389 صورت قانوني به خود مي گرفت .

علي ايحال باتوجه به انتشار قانون درروزنامه رسمي ومضي مهلت مقرر در ماده 2 قانون مدني، فعلاً اين قانون لازم الاجراست.

وجود چاههاي غير مجازفراوان دركشور ، برداشتهاي بي رويه و غير قابل كنترل آنها و مهمتر از همه، فقدان آمار دقيقي از ميزان برداشت ومآلاً، عدم امكان سنجش دقيق آبهاي زيرزميني و پيش بيني هاي آتي به دليل نبود كنترل برچاههاي مذكور، قانونگذار را برآن داشت تا به اين بي سرو ساماني و گريز از قانون خاتمه دهد . انتظار مي رفت با تصويب قانون جامعي ، شدت كنترل و اعمال قانون برچاههاي غير مجاز ،  درخصوص حافران و بهره برداران  افزايش يابد. ولي قانون حاضرعملاً نه تنها چنين پيامدي نداشته، بلكه به نظر مي رسد مشكل مضاعفي پديد آورده است كه درادامه به نقدو بررسي آن پرداخته مي شود .

الف -  ماده واحده :

وزارت نيرو موظف است، ضمن اطلاع رساني فراگير و موثر به ذينفعان ، طي دو سال تمام پس از ابلاغ اين قانون ، براي كليه چاههاي آب كشاورزي فعال فاقد پروانه، واقع دركليه دشتهاي كشور كه قبل از پايان سال 85 13 حفرو توسط وزارت نيرو و دستگاههاي تابعه استاني شناسايي شده باشند و براساس ظرفيت آبي دشت مرتبط ، با رعايت حريم چاههاي مجاز و عدم اضرار به ديگران و عموم، مشروط به اجراي آبياري تحت فشار توسط متقاضي، پروانه بهره برداري صادر نمايد .

امادراين خصوص چندنكته حائزاهميت وجوددارد:

1- هرچند چگونگي اطلاع رساني فراگير و موثر تعريف نشده، ولي مي توان با الهام از بند محذوف ماده 3 قانون توزيع عادلانه آب ،آن را به انتشار آگهي تعبيركرد. در هر صورت مي بايد اطلاع رساني موثر اثبات شود كه بسته به محل ، مكان ، موقعيت، و... فرق مي كند .

2- قيد ظرف دو سال نيز موجب تطويل اجراي قانون مي شود كه بهتر بود حداقل مدت در نظر گرفته مي شد.

3-كلمه ذينفع مي تواند به استفاده كننده يا استفاده كنندگان از چاه تعبير شود، هرچند حفر توسط شخص ديگري صورت گرفته باشد .

4-ابلاغ قانون به موجب ماده 2 قانون مدني، قوانين 15 روز پس از انتشار درسراسر كشور لازم الاجراست، مگر آنكه درخود قانون ترتيب خاصي براي موقع اجرا مقرر شده باشد .

حسب نظر متفكرين حقوق خصوصاً آقاي دكتر كاتوزيان، لزوم انتشار و گذاشتن مهلت براي اجراي مفاد قانون درباره عموم است و سازمانهاي دولتي تابع ابلاغ مقام هاي اداري هستند . صرف نظر از پذيرش يا عدم پذيرش نظريه دكتر كاتوزيان،  دراين ماده واحده ترتيب خاصي براي ابلاغ درنظر گرفته شده است و متاسفانه به نظر مي رسد، ماده واحده با تبصره هاي آن دراين خصوص در تعارض قراردارد .

اصولاً رويه اين است كه در وزارتخانه ها، قوانين را « صرف نظر از ذكر يا عدم ترتيب خاص آن »، براي اجرا به دستگاههاي مربوط ابلاغ مي كنند. در مانحن فيه نيز درخود ماده واحده مورد بحث، عبارت « پس از ابلاغ اين قانون »، همان ترتيب خاص است كه پيش بيني شده است. در اينگونه موارد درعمل مشكلاتي به وجود مي آيد كه در فروض زير بررسي مي شود :

فرض اول : دستگاه مربوط همزمان و به طور يكسان قانون را به عوامل خويش ابلاغ مي كند دراين صورت مشكلي به وجود نمي آيد .

فرض دوم : دستگاه مربوط بسته به موقعيت و محل جغرافيايي ، عواقب و آثار اجتماعي در هر منطقه و ... براي ابلاغ به استانها ترتيب خاصي قرارمي دهد. مثلاً دراستانهايي كه بابحران آب مواجه هستند، ابلاغ زودتر و در سايراستانها ابلاغ ديرترصورت مي گيرد. دراين صورت نوعي دوگانگي دراجراي قانون يكسان پيش مي آيد.

فرض سوم : وزارتخانه مربوط موافق قانون نيست و رغبتي به اجراي آن نداردحال با استفاده از اهرم عدم ابلاغ ، قانون مورد نظر عملاً متروك مي شود.

هردو فرض دوم و سوم با مشكلات عديده اي مواجه خواهد بود كه بهتر است دراين خصوص چاره انديشي كرد .

5- از عبارت « كليه چاههاي آب كشاورزي فعال » ،مندرج در قانون مورد بحث چنين مستفاد مي شود :

اولاً : اين قانون فقط چاههاي كشاورزي را كه فعال باشند در بر مي گيرد و ساير چاهها كه به هر منظوري حفر شده باشند، از حمايت اين قانون برخوردار نيستند .

ثانياً : هرچند چاه به منظور كشاورزي حفر و مورد بهره برداري واقع شود ، ولي اگر فعال نباشد، از شمول اين قانون خارج است . اين امر درعمل ونيز دراجرا مشكلات عديده اي پديد خواهد آورد .

6- اين ماده واحده كليه چاههاي كشاورزي فعال در تمامي دشتهاي كشور، اعم از ممنوعه ، ممنوعه بحراني وآزاد را شامل مي شود .

7- عبارت « قبل از پايان سال 1385 توسط وزارت نيرو ودستگاههاي تابعه استاني شناسايي شده باشد» نيز به نوبه  خود جاي بحث دارد. زيرا وقتي چاهي به هر دليل با قيد غير مجاز همراه باشد،بدين معني است كه  استفاده كنندگان آن را در خفا وبه وسيله دستگاههاي غير مجاز حفركرده و براي فرار از عواقب احتمالي ،آن را پنهان  داشته اند. و اكثر اين چاههانيز در آمار برداري ذكر نمي شوند حال چگونه مي توان به شناسايي اين گونه چاهها قبل از سال 1385استناد كرد ؟

از طرف ديگر، اين امر دستگاههاي تابعه را در عدم اجراي بموقع تكاليف قانوني زير سوال مي برد. زيرا اگر چاه غير مجازي در سال 1385شناخته شده باشد، بايد اداره مربوطه حسب تكاليف قانوني خويش نسبت به اعلام جرم عليه حافر و بهره بردار و ما لا،ً پر و مسلوب المنفعه كردن چاه دست به  اقدام مي زد.

حال چاه غير مجازي حفر شده و دستگاه متولي نيز به وظيفه خويش در طرح دعوي اقدام نكرده است و قانونگذار بعد از حدود 4 سال، مي خواهد بر اين امر صحه گذارد، هر چند در نگاه خوشبينانه مي توان گفت در هر حال چاههاي غير مجازي در اقصا نقاط كشور حفرمي شوندومورد بهره برداري قرار مي گيرند كه علاوه بر كاهش منابع آبي عملاً امكان آمار گيري دقيق ميزان سفره هاي آبي را مختل مي سازند و استفاده كنندگان چنين چاههايي، هر چند غير مجاز حقوق مكتسبه اي را صاحب شده اند. حال قانونگذار مي خواهد  به اين وضع سر و سامان دهد، ولي به نظر مي رسد اين امر بحران موجود را نه تنها حل نمي كند، بلكه مضاعف هم خواهد كرد . زيرا ضرر برداشت از چنين چاههايي -كه در حال حاضر به صورت غير قانوني صورت مي گيرد- با زماني كه مجوز برداشت صادرخواهد شد، قابل مقايسه نيست . ازطرف ديگر اين امرموجب عدم التزام به قانون، تزلزل قوانين موجودونوعي قانون گريزي راتشويق مي كند.

8- در ماده واحده ، ظرفيت آبي دشت و نيز رعايت حريم و عدم اضرار به ديگران و عموم ، به عنوان شرط صدور پروانه ذكر شده است .

اولاً : موضوعي كه كاملاً عيان است و نياز به هيچ تحقيق و توضيحي ندارد، وضعيت دشتهاي آبي كشور است كه نه تنها ظرفيت فعلي آنها جوابگوي بحران آب نيست، بلكه در بسياري از مناطق، ظرفيت دشتهاي موجود از مقدار برداشت مجاز  همان  دشت نيز پايين تر است .

ثانياً : مناطق ممنوعه و ممنوعه بحراني، به واسطه  فقدان  ظرفيت  آبي  دشت به  وجود آمده اند حال چگونه مي توان با وجود چنين بحراني در اين مناطق پروانه صادر كرد ؟

ثالثاً : بحث حريم ، موضوعي است فني و بسته به موقعيت جغرافيايي دشت، سطح آب زيرزميني ، ميزان برداشت از سفره ، ميزان تغذيه سفره و ... متغير است. مثلاً در بعضي از دشتها،شايدتا فاصله 200 متر حريم محسوب نشود ولي در بعضي از آنها حتي فاصله يك كيلو متر هم مي تواند حريم به شمارآيد.

شكي نيست كه صدور پروانه براي چنين چاههايي اضرار به ديگران و به تبع آن، اضرار به عموم را درپي خواهد داشت .اصولاً فلسفه ممنوعه شدن منطقه فقدان يا كمبود آب درآن منطقه مي باشد.وقتي كه آبي وجودنداردچگونه قانونگذار بدون توجه به آن اقدام به وضع قانون مي نمايد؟ متاسفانه اين امرنه تنها مشكلي را حل نخواهد كرد بلكه موجب بروز تنش بين مردم ومسئولين خواهد شد.

9- تجهيز محل مورد نظربه آبياري تحت فشار نيز يكي ديگر از شروط قانوني مورد بحث است . لازم بذكر است آبياري اراضي به صورت تحت فشار، چندين سال است كه در اكثر مناطق كشور اجرا مي گردد ولي تجربه چندين ساله نشان مي دهد كه اين امر در اراضي با وسعت پايين قابل اعمال و مقرون به صرفه نيست. به نظرمي رسد اين شرط حداقل دراراضي با وسعت كم چندان قابل اعمال نباشد.

ب : تبصره هاي ماده واحده

تبصره 1: بمنظور صيانت از سفره هاي آبهاي زيرزميني،وزارت نيرو مكلف است با تامين هزينه از سوي مالكان چاهها ، حداكثر طي دو سال پس از تصويب اين قانون، نسبت به نصب كنتورهاي هوشمند براي تحويل حجمي آب در كليه چاههاي آب كشاورزي اقدام نمايد .

به نظر مي رسد بهتر بود اين تكليف نه تنها براي چاههاي آب كشاورزي، بلكه براي كليه چاهها با هر مصرفي اعمال مي شد هر چند عملاً وزارت نيرو اكثر چاهها را به كنتور هوشمند تجهيز كرده است .

تبصره 2 : وزارت نيرو مكلف است ظرف مدت 5 سال پس از تصويب اين قانون وازمحل منابع صرفه جويي حاصل از كاهش مصرف سوختهاي فسيلي ناشي از اجراي اين قانون ، نسبت به برقي كردن كليه چاههاي كشاورزي اقدام نمايد.

اين امر مستلزم وجودآمار دقيق ازميزان مصرف سوخت فسيلي وميزان يارانه اي است كه از اين طريق به مصرف مي رسد. بايد معلوم شودچه مبالغي صرفه جويي شده است وچگونه مي بايد هزينه شود.ودرضمن ميزان مشاركت صاحبان چاه نيز بايدمشخص گردد.

درقسمت اخيرتبصره نيز به نظر مي رسدبهتربود،بجاي كلمه«اقدام » ازعبارت «اجراواتمام» استفاده مي شد.

تبصره 3 : شركتهاي آب منطقه اي مكلفند هر سه سال يكبار ، مشروط به نبود تخلف از مفاد پروانه چاه توسط مالك يا مالكان، نسبت به تمديد پروانه بهره برداري چاههاي آب كشاورزي در سراسر كشور اقدام نمايند .

هر چند در قانون توزيع عادلانه آب در  مورد تمديد پروانه مطلبي بيان نشده ، ولي در آيين نامه هاي اجرايي به طور گذرا به يكسال اعتبار اشاره شده است .

در تبصره حاضر، اين سه سال و مشروط به نبود تخلف در نظر گرفته شده است، ولي مصاديق تخلف ذكر نشده است  كه باب تفاسير متعددي را مي گشايد . از طرف ديگر در فرض وقوع تخلف، نيز تكليف تمديد مشخص نشده است و معلوم نيست كه در فرض وقوع تخلف صرف نظر از رفع يا عدم رفع آن، محدوديت تمديد تا كي و چگونه خواهد بود .

تبصره 4 :كليه اشخاص حقيقي و حقوقي مالك دستگاههاي حفاري در سراسر كشور موظفند ظرف سه ماه پس از ابلاغ اين قانون، از شركتهاي آب منطقه اي استانها مجوز فعاليت و كارت تردد دريافت و سپس به حمل و نقل و تردد اقدام كنند . پس از انقضاي مهلت تعيين شده، نيروي انتظامي موظف به جلو گيري از حمل و نقل و يا تردد دستگاههاي فاقد مجوز و كارت تردد است . همچنين وزارت نيرو موظف است، با همكاري نيروي انتظامي نسبت به توقيف دستگاههاي حفاري متخلف به مدت شش ماه و حمل آن به توقفگاه ( پاركينگ ) با هزينه مالك آن اقدام كند . رسيدگي به اعتراض مالكين در اين خصوص بر عهده كميسيون مندرج در تبصره ( 5) اين قانون مي باشد .

اين تبصره نيز با ابهاماتي چند به اين شرح روبرو ست:

اولاً : همانطوركه ذكر شد، ابلاغ قانون از وظايف مجريان آن است ، متاسفانه اين ابلاغ عمومي نيست و عموم نمي توانند اطلاعاتي از آن داشته باشند. در اين صورت تكليف سه ماه پس از ابلاغ، براي مالكين دستگاهها با مشكل مواجه خواهد شد .

ثانياً : در فرض اطلاع مالكين و مراجعه براي دريافت كارت تردد و عدم امكان صدور كارت مذكور به هر دليلي درفرجه سه  ماهه مذكور از سوي دستگاه اجرايي ذيربط را  نمي توان به مالك دستگاه نسبت داد زيرا انتساب عدم فعل را نمي توان به مالك نسبت داد بنابراين در اين فرض توقيف دستگاه حفاري صحيح به نظر نمي رسد.

ثالثاً : مدت 6 ماه براي توقيف دستگاه در نظر گرفته شده و به هزينه مالك نيز، جاي ابهام دارد. زيرا براي مدت مذكور، حداقل زمان در نظر گرفته شده است. مثلاً اگر مالك چند روز پس از توقيف دستگاه، مجوز مخصوص را ارائه كند، تكليف چيست؟ يا اگر مالك هزينه پاركينگ را نپردازد، چه الزامي وجود دارد واين هزينه چگونه پرداخت خواهد شد؟ و يا اگر بعد از شش ماه نيز اقدامي صورت نگرفت موضوع چگونه خواهد شد؟

قسمت اخير تبصره، رسيدگي به اعتراض مالك به توقيف دستگاه حفاري را برعهده كميسيون موضوع تبصره 5 نهاده است،ولي اختياري به كميسيون در خصوص تعيين تكليف در صورت عدم اعتراض ندارد. همچنين معلوم نيست آيا كميسيون حق ضبط دستگاه را به نفع دولت يا متضرر دارد يا نه.

تبصره۵ :وزارت نيرو مكلف‌است جهت رسيدگي به اختلافات ناشي از اجراء اين قانون و قانون توزيع عادلانه آب مصوب۱۳۶۱، در هر استان كميسيوني تحت‌عنوان « كميسيون رسيدگي به امور آبهاي زيرزميني» مركب از يك نفر قاضي با حكم رئيس قوه قضائيه، يك نفر نماينده سازمان جهاد كشاورزي استان با حكم رئيس سازمان و يك نفر نماينده شركت آب منطقه‌اي استان با حكم مديرعامل شركت تشكيل دهد و نسبت به بررسي پرونده‌هاي شكايات اشخاص عليه دولت اقدام نمايد. راي لازم توسط قاضي عضو كميسيون صادر مي‌گردد.
احكام صادره مذكور ظرف بيست روز پس از ابلاغ قابل تجديدنظر در ديوان عدالت اداري مي‌باشد.
از تاريخ تصويب اين قانون، كليه دعاوي اشخاص عليه دولت مطروحه در محاكم عمومي براي اتخاذ تصميم به اين كميسيونها احاله خواهدشد.

اين تبصــــره در نوع خود بديع و تاسيس جديدي بوده و مرجعي شبه قضايي است كه به ساير مــــراجع متعدد شبه قضايي افزوده مي گردد. نظر به اينكه فلسفه تشكيل كميسيون ،صلاحيت آن، نحوه تصميم گيري و صدور راي، و .... به بحث و بررسي تامل بيشتري نياز دارد،  لذا  در اين مبحث از  پرداختن به آن خودداري  نقد و بررسي آن به آينده محول مي شود.

تبصره 6: از تاريخ تصويب اين قانون، هر گونه جابجايي چاههاي داراي پروانه كه مواجه با كاهش فاحش آبدهي گرديده و يا خشك شده است، صرفاً در اراضي آبخور اوليه چاه و حداكثر در محدوده اراضي مالك و شرط به رعايت ساير ضوابط ماده (11) آيين نامه اجرايي فصل دوم قانون توزيع عادلانه آب و تبصره هاي ذيل آن و با تشخيص كميسيون هاي رسيدگي به صدور پروانه ها مجاز مي باشد.

با عنايت به ارجاع تبصره به ماده 11آيين نامه، مي توان گفت اين تبصره چاههايي را كه در مناطق ممنوعه كاهش آبدهي داشته يا خشك شده اند، شامل مي شود و ساير جابجايي ها، اعم از نقص فني و غيره، مشمول آن نيست. مشكلي كه اخيراً در اكثر شيوه نامه ها، دستورالعملها و ... وجود داشته و دارد،همان جامع اطراف ومانع اغيارنبودن آن هاست.  متاسفانه در اين تبصره نيز نه تنها اين مشكل حل نشده، بلكه باب تفاسير متعددي را گشوده است، زيرا :

اولاً : چاههاي زيادي وجود دارند كه در اراضي آبخور نمي باشند، بلكه در اراضي ديگري واقع شده اند. براي مثال ،شركاي 20 نفره چاهي، ملكي را به منظور حفر چاه خريداري و از طريق آن كل اراضي مشاعي را آبياري مي كنند. در اين مثال چاه در اراضي آبخور نيست يا محدوده اراضي مالك نيز با توجه به مثال فوق متغير مي تواند باشد.

ثانياً : كاهش فاحش آبدهي مي بايد تعريف مي  شد كه تا چه ميزان كاهش را مي توان كاهش فاحش تلقي كرد. زيرا اين كاهش در چاههايي با دبي متفاوت فرق مي كند مثلاً در چاهي با دبي 2 ليتر در ثانيه ،يك ليتر ،كاهش فاحش به حساب مي آيد. ولي در چاهي با دبي 20 ليتر در ثانيه ، 5 ليتر كاهش هم شايد كاهش فاحش محسوب نشود.

تبصره 7: آيين نامه ي اجرايي اين قانون حداكثر ظرف سه ماه پس از ابلاغ به پيشنهاد مشترك وزارتخانه هاي نيرو و جهاد كشاورزي ،به تصويب هيات وزيران مي رسد.

هر چند عملاً ديده شده است كه آيين نامه ها در فرجه مقرر قانوني ارائه نمي شوند، اما  مي توان اين تبصره را به فال نيك گرفت و شايد بتوان نواقص  ونارسايي هاي قانوني را هر چند مختصر بواسطه آيين نامه برطرف كرد.

ضمناً با توجه به تكاليفي كه در اين قانون برعهده  قوه قضائيه و نيروي انتظامي نهاده شده است ،بهتر بود قوه قضائيه و وزارت كشور نيز در تدوين آن دخيل مي گرديدند يا حداقل بهتر بود در تدوين آيين نامه نظر كارشناسان هردونهاد  نيز اخذ و حتي الامكان رعايت مي شد.

تاريخ لازم الاجرا شدن قانون

همانطوركه در بند 4 قسمت الف عنوان شد به نظرمي رسد در تاريخ لازم الاجرا شدن قانون تعارض وجود داشته باشد.

زيرا ماده واحده و تبصره هاي 4 و7 به تاريخ ابلاغ اشاره داشته اند، در حاليكه تبصره هاي 1 ، 2 ، 5 و 6 به تاريخ تصويب قانون اشاره كرده اند كه بعضاً مانعه الجمع هستند و مي بايد در تدوين آيين نامه مدنظر قرار گيرد.

علي هذا اميد است آيين نامه اجرايي اين قانون همانند خود قانون ،داراي ايرادهاي عديده نباشد و تدوين كنندگان آيين نامه، با اخذ نظريات كارشناسي صاحب نظران اقدام كنند تا انشاءالله اندكي از مشكلات موجود مرتفع شود.

 
Top